Tagespflegepersonen als „Lebensmittelunternehmer“? –
juristische Fragwürdigkeiten, provinzielle Selbstherrlichkeit und Bürokratiechaos in Berlin
- Prolog
Schon länger geplant und Ende 2011 auch in den Medien – seit einiger Zeit spielt sich allen voran in Berlin und Hamburg eine Politikposse ab, die in ihrer Absurdität ihr Beispiel sucht. Grundlage sind juristische Fragwürdigkeiten – und wenn es zu peinlich wird, wird der schwarze Peter weiter geschoben, Brüssel ist Schuld. Die Rede ist davon, dass nach Ansicht sowohl des jetzigen, als auch des vorherigen Berliner Senats Tagespflegepersonen nach EU-Recht angeblich als Lebensmittelunternehmer einzustufen wären und ab dem 01.01.2012 formal und zunächst auch praktisch wie Großküchen behandelt werden müssten. In der Konsequenz läuft dies auf umfangreiche Dokumentationspflichten, Wareneingangskontrollen, Registrierungspflichten bei den Aufsichtsämtern, Umbauten in der privaten Küche einer Tagesmutter, mit mehreren Kühlschränken und Fliegengittern vor dem Fenster hinaus. Tagesmütter und –väter sind frustriert, denken sogar darüber nach, ihre Tätigkeit aufzugeben, obwohl Berlin sie so dringend braucht. Es fehlen bis zu 23.000 Kinderbetreuungsplätze in der Stadt. Inzwischen ist das Bundesministerium von seiner harten Haltung abgerückt und spricht von einer praktikablen und verhältnismäßigen Rechtsanwendung und die beiden zuständigen Berliner Senatoren unterstützen eine Petition von Tagesmüttern, in der diese sich dafür einsetzen, nicht als „Lebensmittelunternehmer“ eingestuft zu werden.
Dies soll einmal Anlass sein, diese Politik-Posse in ihrem Hergang, ihren juristischen Fragwürdigkeiten und der mangelnden Souveränität des Berliner Senats (in Person der Senatorin für Jugend und Familie Scheeres (SPD) und des Senators für Verbraucherschutz Heilmann (CDU)) beim politischen Umgang mit diesem Thema kurz nachzuzeichnen.
vollständiger Artikel im PDF-Format
- Historischer Abriss
– Nach einem Bericht der Berliner Zeitung vom 19.12.2011 machte Brüssel im Februar 2009 AUSLEGUNGSHILFE(!) zu der noch genauer zu besprechenden „Basis-Verordnung“ aus dem Jahr 2002 darauf aufmerksam, dass europäische Auflagen für Lebensmittelbetriebe nicht für Tagesmütter gelten.
– Dies hindert das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz nicht daran, ca. 1 Monat später ein Rundschreiben an die Länder zu verschicken, wonach der Begriff des Lebensmittelunternehmens der EU-„Basisverordnung“ 178/2002 auch auf Tagesmütter anzuwenden sei, da diese im Rahmen der Betreuung fremder Kinder an diese Lebensmittel vergeben würden.
– Der weitere Hergang lässt sich dann anhand der Antwort von Justizsenator Heilmann auf meine kleine Anfrage zu diesem Thema rekonstruieren: April 2010 setzte sich der Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaft Jugend und Familie (AGJF) mit der Jugend- und Familienministerkonferenz der Länder in Verbindung. Ergebnis in Berlin war dann die Erstellung eines Leitfadens durch den Berliner Senat und die für die Lebensmittelüberwachung zuständigen Landesbehörden, der ab August 2011 an Tagespflegemütter und -väter verschickt wurde und auf dessen Merkwürdigkeiten später einzugehen wird.
– Ende des Jahres 2011 tauchten dann die ersten Presseberichte auf, wonach Tagespflegepersonen ab Januar 2012 nun plötzlich als Lebensmittelunternehmer gelten und entsprechend strengen Vorschriften unterworfen sein sollen, die bisher nur für Großküchen und ähnliche Einrichtungen galten.
– Aufgrund der verständlichen Aufregung sah sich im Dezember dann sogar die EU-Kommission genötigt, das Land Berlin auf die völlig falsche und überzogene Anwendung europäischen Lebensmittel- und Hygienerechts hinzuweisen.
– Frau Kneiding –Sprecherin der Senatsgesundheitsverwaltung – gab sich völlig überrascht – Zitat “Dies ist der Verwaltung hier nicht bekannt“ – und schob den schwarzen Peter dem Bund zu, da ja das Schreiben des Bundesministeriums „grundlegend“ sei (Berliner Zeitung 19.12.2011).
– Andere Bundesländer beginnen nun, die merkwürdige Auslegung des Bundesministeriums in Frage zu stellen. Am konsequentesten ist hier Nordrhein-Westfalen, dessen Landtag am 26.01.2012 einen Beschluss verabschiedete, wonach das Aigner-Ministerium aufgefordert wird, endlich auf die EU-Kommission zu hören und anzuerkennen, dass Tagesmütter keine „Lebensmittelunternehmer“ sind. Selbst die dortige CDU-Opposition kann sich hier den Begriff „Unfug“ nicht verkneifen. Die zunächst auch in NRW geplanten Auflagen für Tagesmütter wurden dementsprechend erst einmal „auf Eis gelegt“ (Westfälische Nachrichten, 27.01.2012).
– Das BMELV lässt sich hiervon nicht beirren, sondert lässt in einer Presseerklärung vom 01.02.2012 verlauten, dass Tagesmütter juristisch „eindeutig“ unter die Definition von Lebensmittelunternehmen fielen und sich daher an die entsprechenden Vorschriften der europäischen Hygiene-Verordnung zu halten hätten. Immerhin setzt es sich aber für eine „verhältnismäßige und praktikable Anwendung“ ein.
– Die Berliner Jugendsenatorin Scheeres und der Verbraucherschutzsenator Heilmann unterstützen laut Bericht des Tagesspiegels vom 24.02.2012 nun plötzlich eine Petition von Tagesmüttern an den Bundestag, wonach diese nicht mehr als „Lebensmittelunternehmer“ angesehen werden wollen.
– Die Berliner Morgenpost berichtet am 25.02.2012 davon, dass das Bundesministerium von Frau Aigner inzwischen von den „strengen Hygienevorgaben für Tagesmütter abgerückt“ sei und „unbürokratische Lösungen mit Augenmaß, im Sinne der Tagesmütter, der Kinder und deren Eltern“ bevorzuge. Die Umsetzung der EU-„Richtlinie“, wonach Tagesmütter strengere Hygienevorschriften zu beachten hätten, liege bei den Ländern und könne flexibel angewandt werden.
- Juristische Fragwürdigkeiten
Wenn man sich nun einmal den Berliner Leitfaden genauer ansieht, den noch der alte Senat im August 2011 herausgab, stößt man auf die ersten juristischen Fragwürdigkeiten:
Da Sie im Rahmen ihrer Tätigkeit als Tagespflegeperson Lebensmittel an Kinder, die nicht zu Ihrem Haushalt (Ihrer Familie) gehören, abgeben, sind Sie nach der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (Artikel 3 Nr. 3) Lebensmittelunternehmer und unterliegen damit auch der amtlichen Lebensmittelkontrolle.
Zwar mag dieser Satz bei den Adressaten etwas einschüchternd gewirkt haben, aber zumindest käme niemand auf die Idee, die rechtliche Begründung in Frage zu stellen, da ja hier immerhin eine europäische Verordnung herangezogen wird. Aber schauen wir uns die Passage der Verordnung doch einfach mal im Originaltext an:
„Lebensmittelunternehmer“ die natürlichen oder juristischen Personen, die dafür verantwortlich sind, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts in dem ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen erfüllt werden.
Ich bin seit Jahren als Fachpolitikerin im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe tätig. Mir ist bis jetzt noch keine Tagesmutter begegnet, die von sich behaupten kann, ein Lebensmittelunternehmen unter ihrer Kontrolle zu haben. Zudem wird in dieser Verordnung wohl augenscheinlich vorausgesetzt, dass die betreffenden Personen Adressaten des (nationalen) Lebensmittelrechts sind. Im Leitfaden werden dann das Lebensmittel- und Futtergesetzbuch, die Lebensmittelhygieneverordnung, die Tierische Lebensmittel-Hygieneverordnung und das Infektionsschutzgesetz als zu beachtende nationale Vorschriften angeführt. In keiner dieser Vorschriften habe ich einen eindeutigen Hinweis auf Tagespflegepersonen finden können, teilweise wird hier explizit auf die Definition des Lebensmittelunternehmers der EU-Verordnung aus dem Jahre 2002 zurückverwiesen. Auch jedem Nichtjuristen dürfte wohl klar sein, dass es sich hier um einen juristischen Zirkelschluss handelt – aus einem Tatbestand wird mal eben eine Rechtsfolge gemacht!
Aber was steht eigentlich in dem ominösen Rundschreiben des Bundesministeriums (vom 30.03.2009), auf das der Berliner Senat meint, sich im Fall der Fälle berufen zu können? Hier die interessante Passage:
Die sog. „EU-Basis-Verordnung für das Lebensmittelrecht“ (Verordnung (EG) Nr. 178/2002), die in der gesamten EU unmittelbar gilt, enthält in Artikel 3 Nr. 2 die Definition des Lebensmittelunternehmens.
Nach dem Zitat der Vorschrift schreitet das Bundesministerium dann zur Subsumption:
Unter diese weite Definition fallen vorbehaltlich der Auffassung der für die Auslegung der lebensmittelrechtlichen Vorschriften zuständigen Lebensmittelüberwachungsbehörden der Länder und der Gerichte, auch Tagesmütter, die im Rahmen der Betreuung fremder Kinder an diese Lebensmittel vergeben.
Interessant ist hier erst zunächst einmal, dass Berlin vom BMELV offensichtlich eigenmächtig abweicht, den letzteres meint, sich auf Art. 3 Nr. 2 berufen zu können, während im Berliner Leitfaden plötzlich aus Nr. 3 der gleichen Vorschrift hervorgehen soll, dass Tagesmütter „Lebensmittelunternehmer“ sein sollen. Ganz nebenbei beruft jetzt auf einmal auch Innensenator Heilmann auf Nr.2 und nicht auf die Nr. 3 – wie noch der Vorgängersenat. Nicht weniger aufschlussreich ist ganz nebenbei auch der Vorbehalt, unter den das Bundesministerium selbst seine Rechtslauslegung stellt. Aber werfen wir nun interessehalber doch einfach einen Blick auf Art. 3 Nr. 2 der Verordnung:
2. „Lebensmittelunternehmen“ alle Unternehmen, gleichgültig, ob sie auf Gewinnerzielung ausgerichtet sind oder nicht und ob sie öffentlich oder privat sind, die eine mit der Produktion, der Verarbeitung und dem Vertrieb von Lebensmitteln zusammenhängende Tätigkeit ausführen.
Hier sei der Kürze halber die AUSLEGUNGSHILFE der EU-Kommission herangezogen:
Als Lebensmittel-Unternehmen wird nicht angesehen, „wer gelegentlich und im kleinen Rahmen Lebensmittel handhabt, zubereitet, lagert oder Speisen zubereitet
Und weiter:
Entsprechend dieser Logik betrachten wir Tagesmütter nicht als Lebensmittelunternehmen. Die angekündigten Hygiene-Kontrollen bei Tagesmüttern durch Berliner Behörden ist eine Entscheidung der örtlichen Stellen – und keine Vorgabe durch EU-Recht.
Wie man diesen in der Berliner Zeitung vom 19.12.2011 wiedergegebenen Äußerungen des Kommissionssprechers entnehmen kann, dürfte eine Distanzierung der EU selbst wohl kaum deutlicher ausfallen, nach deren Recht aus Berliner Sicht Tagesmütter angeblich Lebensmittelunternehmen/-er sein sollen.
Wir halten also noch einmal fest:
– Tagesmütter sind weder nach Art. 3 Nr. 2 noch Art. 3 Nr. 3 der EU-Verordnung 178/2002 „Lebensmittelunternehmen/-er“.
– Es ist mehr als fraglich, ob ein Bundesministerium eigenmächtig eine EU-Verordnung auslegen kann, obwohl die EU-Kommission bereits auf die richtige Auslegung hingewiesen hat. Für nähere Details sei auf einen beliebigen Einführungskurs in das Europäische Gemeinschaftsrecht verwiesen.
– Es ist auch auch kein Grund ersichtlich, warum ein Bundesland zwingend an die Rechtsauslegung eines Bundesministerium bzgl. einer EU-Verordnung gebunden sein soll, wenn dieses einen Auslegungsvorbehalt selbst schon einräumt, die EU-Kommission auf die falsche Auslegung hingewiesen hat und vor allem der alte Senat juristisch ja auch von dem Rundschreiben durch das „Austauschen“ einer Nummer abweicht!
- Die möglichen Konsequenzen für die Betroffenen
Um zu verdeutlichen, was diese Mischung aus provinzieller Selbstherrlichkeit, Bürokratiewut und juristischer Unbedarftheit für Konsequenzen haben kann, seien hier einmal die Äußerungen von einer Betroffenen wiedergegeben, die man in der Berliner Morgenpost vom 10.01.2012 nachlesen kann :
„Wenn alles so umgesetzt werden sollte, wie es in den Vorschriften steht, kann ich meinen Beruf aufgeben“, sagt Annette Günaydin. Demnach dürfte sie die Waschmaschine nicht mehr in der Küche haben, die Fenster müssten Fliegengitter haben, und im Bad bräuchte sie ein zweites Waschbecken – Dinge, die in ihrer Wohnung gar nicht möglich seien
Annette Günaydin ist Regionalsprecherin der Tagesmütter in Tempelhof-Schöneberg und weiß von ihren Kolleginnen, dass die Verunsicherung groß ist. Viele der insgesamt 1652 Tagesmütter in Berlin müssten wohl aufgeben, sagt sie. Deshalb bleibe derzeit nur die Hoffnung, dass die Kontrollen nicht so ausfallen, wie sie in einer ersten Informationsveranstaltung vom Lebensmittelaufsichtsamt Tempelhof-Schöneberg angekündigt worden seien.
Und weiter unten wird dieser Bericht immer interessanter, so haben nämlich auch die Bezirke so ihre Probleme mit der Umsetzung dieser Vorschrift:
Ob überhaupt, wie oft und mit welchen Konsequenzen Tagesmütter künftig Besuch von Lebensmittelkontrolleuren erwarten müssen, scheint im Wesentlichen davon abzuhängen, in welchem Bezirk sie leben. „Wir sind gebunden, das umzusetzen“, sagte der zuständige Stadtrat von Charlottenburg-Wilmersdorf, Marc Schulte (SPD).
Im Februar werde mit einer ersten Kontrolle der Großpflegestellen begonnen. Mittelfristig sollten aber auch alle kleineren Tagespflegestellen kontrolliert werden. Bußgelder sollen bei Verstößen allerdings nicht sofort fällig werden. Vielmehr plädiert Schulte für verstärkte Fortbildungen, „um die Sinnhaftigkeit der Verordnung klarzumachen“.
Andere Bezirke können angesichts des knappen Personals die Kontrollen gar nicht gewährleisten. Wer eine Pflegestelle neu anmelde, werde auf die Hygieneverordnung hingewiesen, meinte der Stadtrat für Ordnungsangelegenheiten, Andreas Prüfer (Linke) aus Lichtenberg. In neuen Einrichtungen wird deren Einhaltung auch jeweils begutachtet. Ansonsten werde kontrolliert, wenn es Hinweise auf Verstöße gebe. „Selbst die Kontrolle der Lebensmittelhygiene in Gaststätten schaffen wir nur einmal pro Jahr“, so Prüfer. Beim Umgang mit Tagesmüttern werde „auf besondere Situationen besonders Rücksicht genommen“.
Auch in Treptow-Köpenick hält man eine Anwendung der Bestimmungen für problematisch. „Bisher hat es überhaupt noch nie Klagen über oder Auffälligkeiten bei Tagesmüttern gegeben“, so Stadtrat Sven Simdorn (CDU). Sie seien deshalb im Terminkalender der drei Lebensmittelkontrolleure des Bezirks auch „kein Schwerpunkt“, Prüfungen würden sukzessive durchgeführt, „soweit es möglich ist“. Und auch aus Tempelhof-Schöneberg heißt es: „Dem Personalstand ist geschuldet, dass wir nur bei Beschwerden oder Auffälligkeiten kontrollieren können.“ Mehr zu erwarten haben Tagesmütter dagegen in Pankow, wo es schon jetzt einen Mangel an Betreuungsplätzen gibt. Zwei Mal im Jahr, so kündigte Stadtrat Torsten Kühne (CDU) an, sollen Pflegestellen von nun an besucht werden. Begonnen werde im Februar oder März nach einer Risikoabstufung. Wo es Auffälligkeiten gebe, folge eine Mängelliste mit einer Frist, diese abzuarbeiten.
Vor diesem Hintergrund lässt sich wohl erklären, warum die CDU in der BVV Mitte am 14.02.2012 in einer Anfrage an das Bezirksamt mit dem auffällig ironischen Titel „Sind Tagesmütter Großküchen vergleichbar?“ wissen will, ob denn zumindest das Bezirksamt nicht nur die Ansicht der EU-Kommission, sondern auch die der CDU-Mitte teilt, dass Tagesmütter von der Anwendung des Leitfadens auszunehmen seien.
- Der politische Umgang des Umgang des neuen Berliner Senats mit diesem Thema
Wie geht jetzt aber der Berliner Senat mit dieser immer peinlicher werdenden Posse politisch um?
Nicht nur auf meine kleine Anfrage, sondern auch auf eine entsprechende Anfrage des CDU-Abgeordneten Simon vom 08.12.2011 wird vom Justizsenator lapidar darauf verwiesen, dass es zur Änderung des Rechtsstandpunktes, wonach Tagesmütter und –väter nach EU-Recht Lebensmittelunternehmer wären, einer offiziellen Darstellung der Änderung des Rechtsauffassung des Bundesministerium bedürfe. Merkwürdig, denn schon im Rundschreiben des BMELV vom März wird die Einordnung von Tagespflegepersonen als Lebensmittelunternehmer unter den Vorbehalt der für die Auslegung der lebensmittelrechtlichen Vorschriften zuständigen Lebensmittelüberwachungsbehörden der Länder und der Gerichte gestellt und auch der Bund hat nach der Richtigstellung durch die EU-Kommission der Versuchung nicht widerstehen können, die Verantwortung für diese merkwürdige Rechtsauffassung wieder auf die Länder zurückzuschieben.
Selbst in Sachsen ist man hier sehr viel selbstbewusster:
Auf eine entsprechende Anfrage meiner dortigen grünen Landtagskollegin begnügt sich das sächsische Staatsministerium für Soziales und Verbraucherschutz mit der Feststellung, dass man die Rechtsauffassung des BMELV zur Kenntnis genommen habe und auf die Schwierigkeiten des Vollzugs hinweist. Die EU-Verordnung aus dem Jahre 852/2004, die die Einschlägigkeit der Basisverordnung 178/2002 voraussetzt und etwa das Tragen von Schutzkleidung beim Umgang mit Lebensmitteln, Dokumentation von Einkäufen, Kühlschranktemperatur u.ä. vorschreibt, wird in Sachsen abgesehen von einigen Grundanforderungen nicht angewandt.
In Kontrast dazu setze man folgende Aussage von Justizsenator Heilmann, ich zitiere einmal wörtlich aus seiner Antwort vom 20.01.2012 auf meine kleine Anfrage vom 05.01.2012 :
Nach derzeitigem Erkenntnisstand teilt der Senat nicht die Auffassung, dass Tagespflegepersonen keine „Lebensmittelunternehmer“ sind.
Anders formuliert, für den Berliner Justizsenator handelte es sich zu diesem Zeitpunkt bei Tagespflegepersonen unbeachtet der immer lauter werdenden Diskussionen in den Monaten vorher immer noch um „Lebensmittelunternehmer“.
Und noch einmal die EU-Kommission selbst zu diesem Thema:
Wer nur gelegentlich oder in kleinem Maße Lebensmittel zubereitet oder serviert, ist von den Regeln der Hygiene-Verordnung ausgenommen, die seit 2006 für einheitliche Standards in Europa sorgt. Natürlich müssen auch Kinder bei Tagesmüttern einwandfrei verpflegt werden. Dies kann jedoch gut auf nationaler oder Länderebene geregelt werden, ohne europäische Vorgaben.
An dieser Stelle soll nicht mehr weiter auf die merkwürdigen Rechtsauffassungen des Landes Berlin oder des Bundesministeriums eingegangen werden. Vielmehr sei wieder der Bericht der Berliner Morgenpost vom 10.01.2012 herangezogen: die Sprecherin der Senatsgesundheitsverwaltung Frau Kneiding stellt sich ganz klar auf die Seite des Bundesministeriums, wonach Tagesmütter regelmäßig Mahlzeiten für eine größere Gruppe von Kindern zubereiten würden und die Einschränkung von Seiten der EU-Kommission daher nicht für Tagespflegepersonen gelte. In dem gleichen Artikel wird wiederum unsere Senatorin für Jugend, Bildung und Wissenschaft zitiert, die die Bemühungen der EU-Kommission beim Bundesministerium um eine Klarstellung unterstützt. Wir erinnern uns – der Justizsenator Heilmann, der dem gleichen Senat angehört, hielt in seiner Antwort auf die Anfrage eisern an der Rechtsauffassung des BMELV fest.
- Epilog
Was für jeden offensichtlich sein dürfte: hier wurde selbstherrlich und willkürlich eine EU-Verordnung auf einen Personenkreis angewandt, für den sie gar nicht gedacht war und der neue Senat ist offenbar auch damit überfordert, mit den sich daraus ergebenden politischen Peinlichkeiten halbwegs souverän umzugehen.
Diese Berliner Politikposse ist ein klassisches Beispiel dafür, wie durch provinzielle Selbstherrlichkeit ein Bürokratiechaos entstehen kann, für das im Zweifel selbst nach Klarstellungen der EU-Kommission mal wieder Brüssel verantwortlich sein soll, wo es in Wirklichkeit nur um Regulierungswut und fehlendes Augenmaß in einem Bundesministerium und des Berliner Senats geht.
Der bittere Nachgeschmack ergibt vor allem deshalb, weil diese Posse teilweise drastische Konsequenzen für die betroffenen Tagesmütter haben kann und diese nicht zuletzt angesichts der immer noch fehlenden 23.000 Kita-Plätze eine unverzichtbare Funktion bei der Kinderbetreuung haben.
Inzwischen sieht aber zum Glück so aus, als ob selbst die uneinsichtigsten Verfechter der „Tagesmütter-sind-Lebensmittelunternehmer-Doktrin“ langsam aber sicher zur Vernunft kommen. Am 24.02.2012 war in der Presse zu lesen, dass das Ministerium von Frau Aigner von den strengen Hygiene-Vorgaben für Tagesmütter abgerückt wäre, eine praktikable und verhältnismäßige Lösung bevorzugen wird und überhaupt sei ja die Umsetzung der EU-„Richtlinie“ Ländersache und könne dort flexibel angewandt werden. Einen Tag später wird jetzt sogar endlich auch der Berliner Senat mutig: im Tagesspiegel vom 25.02.2012 darf man lesen, dass Jugendsenatorin Scheeres und Verbrauchschutzsenator Heilmann eine Petition von Tagesmüttern unterstützt hätten, die sich dafür eingesetzt haben, nicht als Lebensmittelunternehmer behandelt zu werden.